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促进城市群和都市圈的同城化

时间:2019-10-14 13:47:10 来源:北京日报

  名词解释

  何谓“同城化”

  所谓“同城化”,就是在城市化发展到一定阶段,城市群或都市圈中的相邻城市实现资源和要素的合理配置,使要素的流动不受城市距离和体制的约束,在较短时间内实现城市间要素的通达,并实现城市间公共服务和基础设施水平的均等化。城市的资源配置,不受行政管理体制的制约,可以完全实现市场化的高效流通。

  在国际上,城市群的同城化现象非常普遍。例如在东京,从就业的角度来看,很多人住在距离东京轨道交通一小时通勤时间的中小城市和大城市,由于实现了高铁运输,上班的通勤时间也低于一个小时。例如在德国的法兰克福,周边有许多20万人左右的中小城市,由于轨道交通的连接,可以在一个小时内实现城市间通勤。这些都是同城化发展的典型案例。

  中国同城化发展面临哪些问题

  在中国,城市群内相邻城市间的同城化发展仍面临较多的问题。一是交通资源配置的行政区域化管理。也就是说,一个城市管辖区域的交通基础设施项目严格限制在行政区域内,原因是投资主体和投资资金来源是由该城市自行解决的,甚至要占用该城市的一些计划分配资源。例如,京津冀许多城市间的距离较近,已经具备了同城化发展的要求。但是基础设施投入则是根据自己的资金能力和发展规划来决定,而不是考虑到市场对空间资源配置的要求,因此有助于同城化发展的最基本的要素——基础设施的连通难以实现。也正因如此,我们提出了京津冀协同发展。

  二是公共服务资源的配置严格按照行政管辖区域管理。最大的变数就是与户籍管理有关的一切公共服务资源在核心城市与其他城市之间的差距。发展水平越高的城市,实现同城化发展的约束越强。而且由于利益的差距,真正实现公共服务资源的均等化配置还存在着严重的体制障碍,甚至也影响到其他基础设施项目和要素的分配。

  三是我国经济按计划分配的一些重要资源,仍是按照行政区域来分配。例如最重要的稀缺资源建设用地的指标分配,是根据行政区来申报和审批下达的。各地土地指标分配的多寡,决定了不同城市发展的前置性条件。没有土地指标就没有产业发展的机会。无论是超大城市还是特大城市,甚至也包括地级城市和县级城市,这种土地指标的分配决定了各个城市的发展机会。因此也强化了城市间的资源竞争,甚至影响到房地产供给的变化和价格的变化。更涉及到基于房地产开发的城市土地出让金收益的变化。这是目前我国城市群之间同城化发展的最大制约因素之一。

  四是城市经济发展和产业发展的竞争格局在很大程度上遏制了同城化发展的格局。因为投资和企业资源总量的有限,为了获取资源,争取发展机会,各地竞相采取各种措施提供优惠条件来竞争优质企业的投资机会。这种城市间的竞争格局大于合作格局,毕竟所有产业发展带来的收益直接可以转化为城市公共服务水平的提高,可以增强政府公共支出能力以及完成政绩考核。因此,如何把这种竞争格局转化为合作格局,重点是打破区域的行政藩篱。目前看如果只是停留在口号上,仍然难以实现真正的同城化发展。当然城市间发展水平的差异,也是影响同城化发展的重要因素。

  同城化发展不等于试图创造一个城市发展空间

  在中国推进城市群相邻城市之间的同城化发展,重点是要解决以下几个方面的问题:一是交通基础设施的配置有助于城市间缩短要素流通时间,相当于在一个城市内部的流通;二是要实现公共服务资源配置的均等化,特别是探索改革户籍管理制度;三是基础设施和公共服务项目的投入、申报和审批要打破城市行政管辖区的界限;四是要充分利用不同规模城市间的成本差异,实现功能的疏解和要素的再分配,特别是允许产业间的合理流动;五是要通过产业互补来化解竞争;六是要逐步取消政绩考核的传统标准,以区域间总体发展水平的提高为最大利好。因此同城化发展是改革的问题,是打破区域行政封闭管理体系的最重要的制度性探索。

  同城化发展不等于因两个相邻城市空间距离较近,就要在规划上相互靠拢,试图创造一个城市发展空间。我国的许多城市距离较近,但是要填补两个城市间十几公里长度的空间,则需要巨大的投资和产业的进入,在某种程度上并不现实。如果规划的空间进行了基础设施投入和开发,而没有带来相应的产业进入,反而会造成过度投入,导致资源的闲置和浪费。因此要在尊重城市发展规律的基础上,允许城市之间市场资源自动选择发展空间。政府的作用是提出环境和生态的约束要求,并根据空间规划和发展规划,解决基础设施和公共服务资源配置的问题。 (作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家)


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